Généralités

Situé entre les 12 et 26° de latitude Sud, Madagascar couvre une superficie de 590 000 km2. Son extension en latitude, sa double façade maritime et son relief engendrent une grande variété de climats. Le pays est souvent affecté par des cyclones, qui causent parfois des dégâts considérables aux infrastructures et aux cultures en champ. Grâce à la diversité des conditions écologiques, on trouve à Madagascar la plupart des produits agricoles, tropicaux et tempérés. Il abrite un grand nombre d'écosystèmes uniques au monde, comprenant des associations floristiques et une faune toute particulière. Certaines parmi celles-ci sont maintenant menacées par des phénomènes d'exploitation peu judicieuse d'une superficie croissante de l'île. L'étendue du pays et son relief souvent mouvementé expliquent l'isolement de nombreuses régions, ce qui constitue un frein aux échanges interrégionaux. Contexte de la pauvreté en bref

Population

Dans l'absence de recensement démographique récent, les estimations de la population totale varient suivant la source entre 12 et 13 millions d'habitants en 1993. Le taux de croissance est estimé à 3,3% par an, mais serait en voie de diminution. L'espérance de vie est de 50 années pour la population masculine, 53 années pour les femmes. La population urbaine représente plus du quart de la population totale et augmenterait à un taux de 6% par an. L'enseignement primaire est à peu près universel, mais beaucoup d'enfants ne complètent pas le cycle de formation. Selon le PNUD, en 1992 seulement 18% des enfants scolarisables étaient inscrits à l'enseignement secondaire et 3% à l'enseignement supérieur. En 1990, le pays comptait un médecin par 8 300 habitants et une infirmière par 2 400 habitants. Malgré ces taux relativement favorables, la mortalité enfantine est estimée à 110 7oo, ce qui est légèrement plus élevé que la moyenne en Afrique sub-saharienne. La malaria est réapparue comme maladie endémique principale, même sur les plateaux, où elle était présumée éradiquée. Le SIDA ne semble pas encore provoquer de problèmes aussi graves que dans beaucoup d'autres pays africains.

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Croissance du PIB

Malgré les potentialités physiques et humaines très importantes, la situation économique de Madagascar s'est progressivement dégradée depuis 1972. Selon la Banque mondiale, le PIB par habitant aurait baissé de 40% entre 1972 et 1992. Une reprise économique semblait se dessiner vers la fin des années '80 mais elle a été perturbée en 1991 et 1992 par de longues grèves et par des conditions climatiques défavorables. L'année 1993, placée sous le signe du renouveau, n'a pas permis une remontée économique nette. Estimée à 1,9% elle est restée en dessous de la croissance démographique. Les données provisoires de l'année 1994 montrent une croissance de 3,4% et 1995 devrait confirmer cette reprise économique, notamment grâce à la dévaluation qui a rendu un nouvel élan à la compétitivité de nombreuses productions nationales et il y a des indications que les investissements privés reprennent, cherchant à utiliser la main-d'oeuvre relativement bien formée et devenue très bon marché suite à la dévaluation. Entre 1989 et 1993 le taux d'inflation se situait autour de 10% par an. Une politique monétaire laxiste et les premières dévaluations du FMG ont provoqué une inflation estimée à 39%. Ce problème a persisté en 1995. Pour les années à venir l'inflation diminuera rapidement pour autant que le GDM réussit à continuer l'assainissement des finances publiques et à maintenir les meilleurs équilibres extérieurs atteints depuis le flottement du FMG.
En 1993, le PIB était de l'ordre de USD 235 par habitant, ce qui place Madagascar parmi les pays les plus pauvres du monde. La structure du PIB n'a pas évolué beaucoup dans les vingt dernières années. Le secteur primaire, représentant quelque 34%, est surtout constitué du secteur agricole de subsistance. Le secteur secondaire, 13% du PIB, comprend les branches industrielles de l'alimentation, du bâtiment, du textile et du cuir. Enfin, le secteur tertiaire, 53% du PIB, comprend les services publics, le commerce et le transport. La demande finale est caractérisée par une très forte consommation et, par voie de conséquence, par des taux d'épargne (3,2% du PIB) et d'investissement (12,3% du PIB) faibles.

Environnement extérieur

Les exportations ne couvrent généralement que quelque 70% des importations, induisant un déséquilibre structurel dans la balance commerciale. Les importations concernent surtout des biens de consommation, y compris des quantités non négligeables de riz blanc, aliment de base dont la production nationale est devenue déficitaire depuis de nombreuses années. Les exportations sont composées avant tout de matières premières, principalement agricoles: vanille, café et diverses épices. Depuis peu on note l'importance de deux nouveaux produits: fruits de mer et litchi. Quelques productions industrielles, notamment des vêtements, trouvent également un marché international quelque peu incertain. L'instauration en avril 1994 du libre échange du FMG a permis de rétablir un certain équilibre sans recourir à des pratiques non conformes aux orientations économiques globales comme la limitation des importations et le contrôle de change.

L'endettement du pays est très élevé et avait atteint un niveau de 120% du PIB en 1993. Le service de cette dette nécessite l'affectation de plus de 70% des revenus d'exportation. Par conséquence le pays a accusé des retards de remboursement vis-à-vis presque tous ses créanciers. La dette extérieure a aussi fait l'objet de plusieurs réaménagements. Même si les crédits obtenus récemment ont tous été assortis de termes très favorables, la charge annuelle en vertu des intérêts sur la dette reste élevée.

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Finances publiques

La situation des finances publiques est très préoccupante: en 1993 et 1994 le déficit était de l'ordre de 11,3% et 7% du PIB respectivement, dépassant nettement les objectifs annoncés d'un déficit limité à 5% du PIB. Les ressources budgétaires sont par ailleurs largement affectées par le mauvais recouvrement des recettes fiscales. Celles-ci sont constituées avant tout de taxes sur le commerce extérieur, notamment les taxes d'exportation sur le café et la vanille. Un arrière effet, que l'on peut espérer temporaire, de la libéralisation des échanges commerciaux réside dans des problèmes de recouvrement des taxes à l'exportation.

Ajustement structurel

Au départ, les politiques d'ajustement visaient la stabilisation financière et se concentraient sur la gestion de la demande. Les dépenses publiques ont considérablement diminué, passant de 31% du PIB en 1981 à 24% en 1992. Parallèlement à sa politique de stabilisation, le Gouvernement a fait porter ses efforts sur l'offre, avec l'appui fourni par la Banque mondiale, au moyen d'une série de crédits à l'ajustement sectoriel depuis 1984.
L'ensemble des réformes sectorielles et macro-économiques a été le fondement de la reprise économique qui s'est matérialisée en 1988-90. Les mesures prises depuis 1985 comprennent: l'élimination du monopsone des offices publics dé commercialisation des grands produits agricoles et la suppression des contrôles sur la plupart des prix; l'introduction d'un nouveau code des investissements; la dévaluation progressive de la monnaie nationale et la libéralisation du taux de change; le remplacement des restrictions quantitatives des importations par une structure tarifaire simplifiée; la rationalisation du secteur parapublic; l'amélioration du processus d'affectation budgétaire; et la réforme du système bancaire commercial. Après les dérapages du début des années '90 le Gouvernement a repris en 1994 les discussions avec le FMI et la Banque mondiale pour conclure un nouvel accord sur un programme d'ajustement et de réaménagement de la dette auprès du club de Paris. En vertu de l'endettement du pays, les procédures mises en place pour la préparation annuelle du Programme d'Investissement Public (PIP) favorisent fortement les projets pouvant bénéficier de financements les plus concessionnels.
Le programme envisagé pour la période 1996-98 a pour objectifs: i) l'accélération du rythme de croissance économique;
ii) la réduction du niveau d'inflation; et
iii) la réduction du déficit des finances publiques ainsi que celui de la balance des paiements.

La Banque mondiale et le FMI ont formulé une matrice de réformes et de mesures à prendre dans le cadre d'un futur accord. Elles visent entre autres à réduire le déficit budgétaire, à laisser flotter la monnaie (acquis depuis mai 1994), à libéraliser certains secteurs (vanille notamment), à réduire les limitations aux importations et exportations et à engager un programme de privatisation. Le calendrier des mesures à mettre en oeuvre en 1995/96 comprend le désengagement de l'état du secteur bancaire, la réforme du code des investissements, la mise en place des structures et des textes permettant d'engager la privatisation des entreprises publiques à caractère industriel et commercial et la libéralisation des secteurs des produits pétroliers, de la vanille, des produits alimentaires, des transports et des télécommunications.

L'objectif fondamental de la politique budgétaire est de réduire le déficit des finances publiques par le renforcement de l'administration fiscale; la simplification de la structure des impôts et la mise en place d'un système simplifié de taxation indirecte. Le PIP triennal glissant constitue dorénavant un des principaux instruments de rationalisation de la gestion des ressources financières de l'Etat. Il couvre une période de trois ans (ce qui signifie que l'on doit donc élaborer en 1995 le Projet PIP 1996-1998) dont la première année possède un caractère exécutif et les deux autres années un caractère indicatif. Le PIP regroupe tous les financements octroyés pour des projets de développement, quel que soit le statut des agences d'exécution qui supervisent la réalisation des activités de projet, sachant que pour le cas d'un opérateur privé, ses activités doivent être obligatoirement à but non lucratif. Le Gouvernement s'est également engagé à atteindre une position extérieure viable par la libéralisation des échanges, la diversification des exportations et la poursuite du régime de change récemment mis en place. La politique d'endettement extérieur sera orientée vers la mobilisation des aides hautement concessionnelles ou sous forme de dons. Le Gouvernement est sur le point de se désengager de toutes les entreprises publiques des domaines agricole, industriel, commercial et des services. Il a constitué à cet effet une Commission indépendante de privatisation.

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Production

L'agriculture est le secteur qui fournit la plus grosse contribution à l'économie malgache et elle emploie plus de 70% de la population active et procure au pays plus de 60% de ses recettes à l'exportation. C'est une source de matières premières pour l'industrie alimentaire et textile qui, à elles seules, représentent 75% de la valeur ajoutée dans le secteur secondaire. On estime que plus de la moitié de la superficie brute du pays soit cultivable mais que seulement 5% serait actuellement mis sous cultures. La saison culturale commence en avril pour la plupart des cultures d'exportation et pour le riz, sauf dans les cas où celui-ci est pratiqué en deux saisons dans des situations de contrôle de l'eau. Plus de 300 000 km2 sont utilisés pour l'élevage extensif: le nombre de têtes de bétail dépasserait celui de la population humaine. Les ressources forestières couvrent aujourd'hui 20%, mais cette situation est de plus en plus fragile étant donné que les cultures dites "en tanety". comportant quelques rotations sur brûlis seulement, se pratiquent de plus en plus fréquemment de manière anarchique et dévastatrice.
Le riz est la culture principale. C'est la base de l'alimentation nationale et elle se pratique donc partout, même là où elle ne convient pas ou pourrait être remplacée par des spéculations plus appropriées et potentiellement plus performantes (1). Les rendements sont, par voie de conséquence, relativement faibles dans beaucoup de rizières. Madagascar a consenti, souvent avec l'aide de bailleurs de fonds internationaux, de vastes efforts au développement de la riziculture irriguée. Depuis de nombreuses années la croissance du secteur est restée inférieure à celle de la population mais, suite aux mesures de libéralisation à partir de 1983 et surtout après 1988, le secteur a réagi aux mesures de libéralisation, sans que la croissance du PIB agricole n'atteigne généralement celle de la population. Sauf en année exceptionnelle, le pays est resté tributaire d'importations de riz blanc pour satisfaire aux besoins nationaux.
Les principales cultures d'exportation sont le café, la vanille et le coton, mais ce dernier, en déclin, est de plus en plus absorbé par l'industrie de textile nationale. Le café est la culture d'exportation la plus importante, atteignant une production comprise entre 70 000 et 80 000 tonnes par an, dont les trois quarts sont exportés, provenant d'une surface emblavée de plus de 240 000 ha, plantations pour la plupart vieilles et peu soignées. Les revenus sont à la merci des conditions du marché mondial et ont donc tendance à fluctuer sévèrement.
La vanille est essentiellement concentrée dans les fivondronana (district) d'Antalaha, Sambava, Andapa et Vohemar. Elle couvre aujourd'hui un peu plus de 25 000 ha. La production est assurée par des petits exploitants, cultivant moins de 1 ha de vanilleraie, soit en culture pure soit en association avec d'autres cultures pérennes, principalement le caféier. Il fût un temps où la vanille de Madagascar bénéficiait d'un quasi-monopole sur le marché mondial. Aujourd'hui, la vanille est fabriquée artificiellement et des producteurs de vanilles naturelles, moins chers, se sont manifestés. Des politiques nationales, notamment celle du prix plancher à l'exportation et une taxe onéreuse rigoureusement appliqués pendant longtemps, ont également contribué au déclin de la vanilliculture à Madagascar. Des études réalisées récemment établissent un diagnostic très sévère, considérant qu'il s'agit d'une production à l'agonie si l'on n'y prend des mesures rigoureuses.
Madagascar exporte également des quantités limitées de clous de girofle, de cannelle et de poivres, produits pour lesquels le pays semble avoir perdu ses marchés d'antan en faveur de nouveaux concurrents, tels que l'Indonésie et les Comores, entre autres. Le déclin des prix à l'exportation pour les clous de girofle pourrait très bien s'avérer irréversible, tandis que celui de la cannelle reste favorable. Depuis quelques années un nouveau produit s'est inscrit sur la liste des exportations. Il s'agit du letchi. fruit très apprécié et obtenant un excellent prix lors des fêtes de fin d'année dans l'hémisphère nord, époque à laquelle Madagascar est à peu près le seul producteur mondial. Aujourd'hui, les exportations annuelles de ce fruit ne dépassent pas les 10 000 tonnes. Madagascar détient encore des quotas d'exportation de sucre sur l'Union Européenne et les Etats-Unis dont elle ne se sert généralement plus, puisque la production nationale est absorbée par le marché local.

Politique de développement agricole

Les principaux objectifs pour le secteur agricole sont l'expansion de la production rizicole pour atteindre l'autosuffisance; l'augmentation de la qualité tout en limitant l'augmentation des quantités des produits d'exportation; la diversification vers d'autres spéculations, plus particulièrement les oléagineux; et le développement de la capacité nationale de recherche agricole en matière de sélection végétale et de lutte phytosanitaire. Ces options politiques se sont traduites par la mise en chantier de plusieurs programmes nationaux, appuyés par les bailleurs de fonds, principalement la Banque mondiale. Parmi les programmes en cours on peut citer: le Programme national de vulgarisation agricole (PNVA), le Programme de recherche agricole; le Programme des finances rurales et le Programme périmètres irrigués. D'autres sont en cours de négociation, y compris le Programme de promotion des exportations agricoles et le Programme pour l'environnement. Ce dernier bénéficiera d'un financement mis en place par un grand consortium de bailleurs de fonds, y compris le FIDA.

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Ce Ministère-clef pour le développement du milieu rural a subi de nombreuses mutations durant les dernières années. Dans sa configuration la plus récente le Ministère comprend un seul Secrétariat général qui gère l'ensemble des actions tant administratives que techniques. Les "Services Centraux Rattachés" s'occupent de la formation, de l'information et de l'appui aux entreprises rurales et de la structuration professionnelle des producteurs. La division comprend également le Service de la Tutelle et de la Privatisation.

La Direction de la programmation et du financement est spécialement chargée de la programmation, de la planification et du suivi des projets de développement agricole. Il prépare les soumissions du MADR au PIP et entretient les relations avec les bailleurs de fonds extérieurs concernés par des projets de développement agricole et rural. La Direction des domaines et du cadastre ressort également directement du Secrétariat général du MADR.

La Direction générale de développement rural coiffe tous les services techniques, y compris: le Service de la statistique agricole, la Direction de l'agriculture, la Direction de la protection des végétaux, la Direction du génie rural, la Direction de l'élevage, la Direction de la pêche et de l'aquaculture et, enfin, la Direction des eaux et forêts. La Direction de l'agriculture comprend deux sous-direction. L'une est chargée de la Vulgarisation agricole et l'autre de l'Appui à la production. La Vulgarisation Agricole comprend trois services: vulgarisation et appui à la recherche; formation; et appui aux organisations paysannes. La sous-direction couvre ainsi les principaux thèmes développés dans le Programme national de la vulgarisation agricole.

Aujourd'hui, le MADR est structuré au niveau régional par des Représentants dans chaque province (six). Les différents services techniques sont représentés au niveau des fivondronana par des Circonscription suivant les besoins spécifiques de chaque zone d'action. Parmi les circonscriptions on rencontre les CIRAGRI (cultures), les CIRGR (génie rural), les CIREF (eaux et forêts) et les CIREL (élevage). Celles-ci ne sont pas toutes présentes dans toutes les parties du pays. Dans l'organigramme proposé pour la décentralisation du MADR, les représentants du MADR seraient en voie de disparition et seraient remplacés par un nouveau niveau d'intervention qui sera créé: la Délégation régionale du développement rural. Ces Délégations couvriront deux fivondronana en moyenne et coifferont les différentes CIR. Elles seront établies en fonction de l'existence des autres services de l'administration notamment les Services du Trésor et des Finances.